財政部修訂91號令并起草《國有資產評估管理辦法（公開征求意見稿）》向社會公開征求意見
近日，財政部對《國有資產評估管理辦法》（國務院令第91號，以下簡稱“91號令”）進行修訂，并起草了《國有資產評估管理辦法（公開征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。
那么，《征求意見稿》的修訂基于什么樣的背景？與91號令相比有哪些主要變化？對未來的國有資產評估管理乃至國有資產管理，以及評估機構執業將產生什么樣的影響？記者就此專訪了中聯資產評估集團有限公司副董事長高忻。
91號令修訂恰逢其時
記者：在黨的十九屆五中全會召開及“十四五”規劃編制之際，財政部起草《征求意見稿》并公開征求意見，您認為這有什么重要意義和深刻內涵？能否請您介紹下，中聯資產評估集團作為行業龍頭機構派出核心力量并核心參與到起草工作的有關情況？
高忻：1991年11月16日，國務院發布了91號令，至今已有29年。這是國家最早關于國有資產評估管理的行政法規。后來發布的一系列國有資產評估管理相關行政規章及規范性文件基本以91號令為主要依據，可以說91號令是國有資產評估管理的“母法”，是國有資產評估管理的綱領性文件，是對有效保護國有權益所做的基礎制度性安排，奠定了國有資產評估管理的基本構架。
發布實施近30年來，91號令對加強國有資產管理、規范資產評估行為、維護國有資產權益、防止國有資產流失，發揮了重要作用。與此同時，隨著我國社會主義市場經濟的不斷健全發展，中國的經濟格局發生了根本性的變化，國有經濟不斷壯大，在國民經濟中的競爭優勢地位不斷鞏固，影響力不斷擴大，發揮著舉足輕重的作用；國內外資產評估理論也不斷創新和發展，中國資產評估準則體系得到了長足發展和完善，國家行政管理理念、國有資產管理模式也在不斷完善優化；國有資產監督管理體制機制也經歷了多次變革，資產評估行業的管理模式也進行了重大調整，與國有資產評估相關的一系列法律法規相繼出臺，特別是《資產評估法》頒布實施以后，國有資產評估管理更加法治化、規范化。在這樣的時代背景下，91號令需要與時俱進進行完善，以更好適應新時代國有資產管理、國有企業改革的需要。
黨的十九屆五中全會召開并審議通過關于制定“十四五”規劃和2035年遠景目標的建議，為今后一個時期中國經濟社會發展指明方向，為未來5年乃至15年中國發展擘畫藍圖。國家將進入發展新階段，國有企業全面深化改革將更加深入推進，社會主義現代化強國建設需要更加完善的國有資產管理體制及相應的國有資產評估管理工作支撐。在黨的十九屆五中全會召開及“十四五”規劃編制之際，財政部向全社會征求修訂91號令的有關意見，恰逢其時。
我國最早一批評估從業人員和評估機構，在91號令指引下，篳路藍縷，勤勉執業，推動了中國資產評估行業事業的成長壯大，促進了國有企業改革發展和社會主義市場經濟繁榮穩定。
以中國資產評估行業龍頭機構——中聯資產評估集團（以下簡稱“中聯評估”）為例，30年前，中聯評估創始人王子林時任財政部國有資產管理部門相關工作人員，并作為第一個中國資產評估博士，核心參與起草了資產評估行業的第一部全國行政法規91號令，此后參與籌建財政部、原國家經貿委聯合組建的中國經濟技術投資擔保公司及其評審部，由此帶領一批專家隊伍逐步創設壯大中聯評估，通過創造性的評估專業服務，有力踐行91號令，深度參與和服務國有企業改制上市、改革發展和社會主義市場經濟不斷完善發展的宏大歷史進程，打造了一家行業領先的大型資產評估集團。
圖為中聯評估創始人王子林、高級合伙人高忻于2004年帶領評估團隊討論部署推進中國銀行整體重組改制資產評估項目
我本人從1993年開始從事評估工作，見證了資產評估行業的起步、成長、發展、壯大、成熟的過程，也見證了國有資產評估從無到有、逐步完善、走向規范的歷程。作為評估行業的一名“老人”，在近30年評估執業過程中深入貫徹踐行91號令，此次能夠全程參與修訂91號令相關調研、研討和起草工作，感到非常榮幸和自豪，并油然而生強烈的歷史責任感！中聯評估派出我和有關核心力量參與相關工作，既體現了中聯評估作為行業龍頭機構應盡的專業責任、行業責任、社會責任，也體現了中聯評估乃至中國資產評估行業、專業、事業的連續一貫和可持續發展。
記者：您認為91號令修訂的必要性和緊迫性體現在哪些方面？
高忻：在新的歷史時期，91號令在與新法規、新準則、新實踐的銜接方面已經不適應國有資產評估管理需要，存在諸多亟待進行修訂和調整的地方。主要表現在以下幾個方面：
一、國有資產管理體制發生了較大的變化
1991年91號令出臺時，財政部是國務院國有資產管理的唯一行政管理機關。2003年3月，根據第十屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》，設置國務院國有資產監督管理委員會，并由國務院授權國有資產監督管理委員會代表國家履行出資人職責。國有資產的管理由此形成了“分業管理”的模式，即：國有生產型企業主要由各級國有資產監督管理委員會進行監督管理；金融企業、文化教育及行政事業單位主要由各級財政部門進行監督管理。不同的國有資產管理部門分別出臺了相應的國有資產評估管理的規范性文件，但履行出資人職責的機構和國有資產監督管理機構職責的邊界并不十分清晰。
《資產評估法》從資產評估行業管理角度，對各類資產評估進行規范，只是對國有資產的評估管理做了原則性規定，并未專門針對國有資產的評估管理做出系統、全面、明確的規定。因此，有必要從國家治理的高度依法對91號令進行修訂與完善，對國有資產評估管理做出進一步規范，以便更好地與現行法律、法規相銜接，繼續發揮其統領性指導作用，更好地規范各類國有資產評估管理實踐。
二、被評估主體的構成發生了較大的變化
91號令頒布時國有企業大部分尚未或正在進行改制。經過20多年的改革發展，目前，絕大多數的國有企業已經完成了公司制改制，大部分經營性資產和優質資產已通過各種方式進入了資本市場，特別是近年來大力推進混合所有制的改革，被評估主體不僅包括國有產權單位的國有資產，也包括交易實現后可能納入國有資產管理范圍的非國有資產。因此，有必要重新對“國有資產”進行界定。
三、評估對象和范圍發生了較大的變化
91號令中規定“國有資產評估范圍包括：固定資產、流動資產、無形資產和其他資產”。這一規定主要是基于當時市場經濟發展不夠充分、國有資產評估以資產基礎法為主的情況。實際上，近年來，隨著國有企業改革發展深入，國有股權變動已成為國有資產產權變動的主要形式，相應地，采用收益法、市場法（金融企業）對國有股東權益價值進行評估已成為國有資產評估的主流方法。因此，有必要對國有資產的評估對象和范圍予以重新界定。
四、承擔國有資產評估業務的機構更加專業化
國有資產評估主體由最初的評估公司、會計師事務所、審計事務所、財務咨詢公司等，變為專業化經營的資產評估機構，最后由《資產評估法》重新加以規范。
五、國有資產評估管理的流程發生了重大變化
91號令第十二條規定：“國有資產評估按照下列程序進行：（一）申請立項；（二）資產清查；（二）評定佑算；（四）驗證確認。”
此條已不符合現有的國有資產管理流程。其中的“申請立項”被取消，“驗證確認”被“備案核準”替代。國有資產評估管理及組織管理的相關條款宜根據當前實際情況做出相應調整和修訂。
六、評估方法的表述也需要與時俱進規范化
91號令第二十三條規定“國有資產評估方法包括：（一）收益現值法；（二）重置成本法；（三）現行市價法；（四）清算價格法；（五）國務院國有資產管理行政主管部門規定的其他評估方法。”
這些概念的表述與《資產評估法》以及《資產評估準則》的提法不一致，需進行銜接統一。
七、有關法律責任的內容需要根據實際情況完善
91號令中關于國有資產單位和資產評估機構的法律責任，與《資產評估法》、國有資產評估管理相關法規以及《資產評估行業財政監督管理辦法》等文件有較大的脫節，如：“資產評估資格證書”已不再頒發，已改為登記備案，再如“三個月基本工資的罰款”等，這些應根據實際情況進行修訂完善。
總而言之，有必要將國有資產評估改革發展成果和實踐經驗及時轉換為制度規定，特別是簡政放權改革成果、行業管理改革成果等；有必要進一步加強國有資產管理，有效防止國有資產流失，推動經濟體制改革和混合所有制改革，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大；有必要進一步規范國有資產評估行為，提升資產評估專業服務能力。
評估范圍責任更明確操作性更強
記者：《征求意見稿》與91號令相比較，有哪些重要變化或突出的亮點？
高忻：《征求意見稿》在修訂過程中堅持了以下基本原則：
一、堅持深化“放管服”改革
簡政放權、放管結合、優化服務改革是推動政府職能深刻轉變、極大激發市場活力的戰略舉措。91號令的修訂根據國務院關于推進“放管服”改革的要求，按照“放得下、接得住、管得好”的原則，推進國有資產評估“放管服”改革落地生效。既要體現簡政放權，放出活力和動力，又要創新監管方式，加強事中事后監管，加快政府職能深刻轉變，推動國有資本做強做優做大和國有經濟持續健康發展。
二、有效銜接法律法規
《企業國有資產法》《資產評估法》等為國有資產評估管理確立了重要的立法規范，國務院發布了一系列文件進一步加強國有資產評估管理，財政部、國資委等管理部門也對國有資產評估事項進行了有效指導。91號令的修訂以現有法律法規為依據，在制定理念、專業術語和內容表述等方面保持協調統一，統籌兼顧不同層級的法律文件之間相關內容的銜接。
三、體現國有資產評估管理經驗和成果
91號令的修訂借鑒現有國有資產評估管理經驗和成果的基礎上，結合新時代國有資產監管理念、國有資產評估管理體制機制特點，以加強國有資產評估管理、規范國有資產評估行為、維護國有資產合法權益、有效防止國有資產流失為根本出發點和落腳點。
鑒于以上原則，本次修訂突出的亮點和變化主要體現在以下幾個方面：
一是首次清晰界定了國有資產評估的概念、性質
修訂稿第二條明確：“國有資產評估，是指評估機構根據委托，對國有單位相關經濟行為所涉及的國有資產或者非國有資產的經濟權益進行評定、估算，并出具評估報告的專業服務行為。”
第二條還對國有單位給予了清晰明確的定義，是指政府部門、機構、事業單位，國有及國有控股企業、國有實際控制企業、政府投資基金等國有資產產權持有單位。
第三條明確界定了“國有資產評估業務屬于法定資產評估業務”。
二是明確了國有資產評估監督管理職責
當前對于國有資產評估工作的管理體制主要包括國有單位監管體制、資產評估行業行政監管體制和資產評估行業自律管理體制。本次修訂明確國有資產監督管理機構對國有資產評估依法履行監督職責。國有資產監督管理機構根據需要，可以授權國有單位在其管理權限范圍內對國有資產評估行為進行監督管理。各級有關資產評估行政管理部門根據各自職責，對資產評估機構及其資產評估師執行國有資產評估業務進行監督。各級有關資產評估行業協會依據各自職責，對資產評估機構及其資產評估師執行國有資產評估業務進行自律管理。
三是明晰了國有資產評估范圍
隨著我國經濟體制改革的不斷深化，國有資產評估實踐已逐漸涵蓋了經濟建設的各個領域，涉及的資產類型和經濟行為具有廣泛性和綜合性。本次修訂結合當前國有資產管理的實踐情況，對國有單位應當進行資產評估及可以不進行資產評估的經濟行為類型，采取原則性表述與列舉性表述相結合的方式進行了修改和完善，并對不同經濟行為類別下國有資產評估項目的委托予以明確。本次修訂特別強調了“國有單位依法委托評估機構對相關國有資產進行資產評估，委托人和被評估單位不得非法干預評估機構正常執業”。
四是協調了國有資產評估程序和評估方法有關法規
《資產評估法》對評估程序提出了專門要求予以規范，現有資產評估準則體系針對評估程序和評估方法也作了細致的規范。因此，本次修訂刪除了有關評估程序和評估方法的內容。
五是明確了國有資產評估項目核準和備案制度
在堅持“放管服”改革的基礎上，本次修訂規范了國有資產評估項目的核準和備案管理，明確由國有資產監督管理機構及其授權的國有單位按照各自職責權限辦理資產評估項目核準或備案程序。資產評估項目核準或備案是國有單位辦理產權登記、股權設置、產權轉讓等的必要程序。經核準或備案的評估結論在其有效期內作為作價參考依據。
六是完善了國有資產評估監督管理與法律責任
根據資產評估管理體制的變化，本次修訂對國有資產監督管理機構、評估行政管理部門、評估行業協會等國有資產評估各監管主體的職責予以界定和規范，要求各監管主體依法履行監督管理職責。以《資產評估法》為依據，明確國有單位、委托人、評估機構、評估師、相關工作人員在違反相關規定后應當承擔的法律責任，并對行政處罰相關內容進行修改和完善。
記者：《征求意見稿》在整體上進行了系統修訂、篇幅上進行了較大縮減，增加資產評估管理、監督管理與法律責任兩章，刪除了組織管理、評估程序、評估方法三章，出于何種原因？
高忻：本次修訂，按照新時代國有資產改革發展的要求，結合當前國有資產評估管理、行業發展等實踐情況及發展趨勢，進行系統修訂。將91號令的6章39條，修改為4章16條，刪除組織管理、評估程序、評估方法三章。這主要是考慮到這些內容在《資產評估法》等法律中已有明確規定，雖然在篇幅上進行了較大縮減，但在具體內容方面，增加資產評估管理、監督管理與法律責任兩章，突出和強化了國有資產評估的監督管理以及法律責任。
作為評估行業的專業人員、執業人員，我感到修訂后的《國有資產評估管理辦法》重點更加突出、條理更加清晰、理念更加鮮明、責任更加明確，操作性更強了。
促進資產評估規范執業健康發展
記者：《征求意見稿》對于以后資產評估機構執業將會產生何種深遠影響？體現在哪些方面？
高忻：修訂《國有資產評估管理辦法》是一件具有里程碑意義的大事，修訂后的《國有資產評估管理辦法》頒布實施，必將對評估行業的健康發展、資產評估機構的規范執業產生深遠影響。
首先，國有資產評估管理將更加規范，資產評估作為“價值尺度”的保駕護航作用將得到更好的發揮；其次，資產評估行業的職業操守將更加嚴格，資產評估的社會公信力將得到進一步提升；再者，評估機構的服務水平將更加完備，評估師的專業勝任能力將得到進一步提高；此外，資產評估的專業標準將更具可操作性，評估機構的風險防范能力將得到進一步強化。
記者：上述內容以外，您對《征求意見稿》還有哪些補充說明或觀點？
高忻：91號文是國有資產評估管理的綱領性文件，條文的寫法體現了政策高度以及全面性、原則性和精煉性的特點，對執行過程中可能遇到的各類具體情況有較強的指導作用，也很具有可操作性。如：雖然《資產評估法》從行業管理角度將各類評估業務納入了統一的法律規范，但由于業務的行政管理部門不同，在機構設置的條件、執業規范、評估師管理等方面，還需要進一步明確。再如：對于法律責任中的“重大遺漏”“虛假評估報告”等概念尚缺乏統一、清晰、可行的標準，建議下一步通過制定相應的“實施細則”予以明確。還有，國有單位財務報告目的的評估業務應該不屬于法定評估的范疇，建議在修訂稿中予以明確，以免引起不必要的誤解。
